Come cambia il regime delle sanzioni

Il Regolamento Ivass n. 39 del 2.8.2018 si occupa di stabilire le regole di irrogazione delle sanzioni amministrative e le disposizioni attuative in base alle modifiche apportate al titolo XVIII del Codice della assicurazioni private (Cap) dal d.lgs. 21.5.2018, n.68, in attuazione della ormai famosa direttiva UE 2016/97 sulla distribuzione assicurativa (Idd), nonché dal d.lgs. 25.5.2017, n.90 che ha modificato e integrato a sua volta il d.lgs. 21.11.2007, n.231 in materia di “prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo”.

Tra le importanti modifiche del Cap in materia di sanzioni e di procedimenti sanzionatori, che hanno profondamente inciso sul contenuto del titolo XVIII, certamente degna di nota è l’introduzione dell’articolo 311-bis, che sancisce il principio della rilevanza dell’infrazione, come anche la punibilità diretta delle persone fisiche esponenti dell’impresa di assicurazione e delle società di intermediazione di cui all’articolo 311 sexies. Sono altresì aumentate le sanzioni afflittive, e introdotte sanzioni diverse da quelle solo pecuniarie (interdizione temporanea, ordine di porre fine alla violazione) e unificato il procedimento sanzionatorio pecuniario e disciplinare per le medesime fattispecie, con competenza devoluta al Collegio di garanzia, istituito presso l’Ivass. 

Per quanto concerne la normativa secondaria in tema di sanzioni, oggetto di questa breve disamina, all’articolo 3 del Regolamento n. 39 (Principi generali) vengono illustrate le finalità dell’impianto sanzionatorio, che tende “ad assicurare l’effettività delle regole”. Le sanzioni hanno carattere “afflittivo” nei confronti dei soggetti responsabili della violazione, “correttivo” della lesione dello specifico interesse protetto, nonché effetti “di prevenzione generale e speciale”.

L’articolo 4 individua i destinatari della disciplina sanzionatoria. In sede di pubblica consultazione numerosi sono stati i contributi forniti per giungere all’attuale formulazione. In questa sede, per questioni di brevità, ricordiamo che la norma si divide in quattro commi, e che il primo comma individua come destinatari i “soggetti individuati dal Codice sottoposti ai poteri di vigilanza e sanzionatori dell’Ivass (a solo titolo di esempio imprese di assicurazione e riassicurazione, mutue, sedi secondarie in Italia di imprese estere fuori dalla Ue, società di partecipazione assicurativa, mista e finanziaria mista, intermediari assicurativi e riassicurativi, società e i loro responsabili, gli intermediari a titolo accessorio e gli altri soggetti individuati dal primo comma)”. 

Possono inoltre essere destinatari della procedura sanzionatoria le persone fisiche, gli esponenti e il personale delle imprese, ricorrendo i presupposti stabiliti dagli articoli 311 sexies Cap (sanzioni amministrative agli esponenti aziendali o al personale, quando “la condotta ha inciso in modo rilevante sulla complessiva organizzazione o sui profili di rischio aziendali”, oltre alle fattispecie previste dalla lettera c della norma) e 324 septies Cap (art.4 comma 2 del regolamento n. 39). Il comma 3 dell’articolo 4 si occupa dei soggetti sottoposti ai poteri di vigilanza e sanzionatori dell’Ivass per violazioni in materia di antiriciclaggio ex d.lgs.231/2007, anch’essi possibili destinatari della procedura sanzionatoria qui in commento, e a ogni altro soggetto sottoposto alla potestà sanzionatoria dell’Ivass (art. 4, comma 4).

All’art. 5 del Reg. 39 vengono illustrate le fasi della procedura: preliminare, finalizzata all’accertamento delle violazioni; istruttoria, per consentire la contestazione delle violazioni e l’eventuale contraddittorio; decisoria, per l’adozione da parte del Direttorio integrato, o dei delegati di quest’ultimo, del provvedimento di irrogazione della sanzione ovvero dell’archiviazione. Quali sono i servizi preposti all’accertamento e alla contestazione delle violazioni? L’articolo 6 del regolamento li individua nel Servizio ispettorato, nel Servizio vigilanza prudenziale, nel Servizio tutela del consumatore, nel Servizio vigilanza intermediari e nel Servizio studi e gestione dati. Questi ultimi trasmettono all’Ufficio sanzioni gli atti del procedimento, eccezion fatta per il Servizio vigilanza intermediari che trasmette al Collegio di garanzia per la fase istruttoria. L’articolo 7 individua i Servizi responsabili del procedimento: il Servizio sanzioni per tutti i procedimenti sanzionatori, ad eccezione di quelli avviati nei confronti degli intermediari dal Servizio vigilanza intermediari e dal Servizio ispettorato e per quelli in materia di antiriciclaggio, e il Servizio vigilanza intermediari per i procedimenti sanzionatori avviati dal medesimo Servizio o dal Servizio ispettorato e relativi agli intermediari.

La fase preliminare, ovvero la conclusione dell’accertamento dei fatti che potrebbero dare origine alla sanzione, è disciplinata dal Capo II (artt. da 8 a 11). L’impostazione normativa è quella dettata in materia di intermediazione finanziaria e i fatti oggetto di eventuale accertamento riguardano in sostanza tutti gli obblighi contenuti in norme di principio (ad esempio in materia di sana e prudente gestione aziendale e in materia di antiriciclaggio). Ovviamente sono compresi anche gli intermediari assicurativi a titolo accessorio, tra i soggetti passibili di accertamento. 

Come si è già accennato, in base a quanto previsto dagli articoli 311-bis e 324-ter del Cap, è introdotto anche a livello di normativa secondaria il concetto di rilevanza dell’infrazione, per poter procedere alla contestazione degli addebiti. Gli elementi che costituiscono la rilevanza sono indicati dall’articolo 11, tra i quali l’idoneità a determinare significativi rischi legali o reputazionali, il carattere diffuso o sistematico della violazione, l’incidenza della condotta sulla tutela degli assicurati e aventi diritto alla prestazione assicurativa, la trasparenza e la correttezza dei comportamenti, la sana e prudente gestione. Della fase di avvio della procedura si occupa il capo III agli articoli 12,13 e 14. Si tratta in massima parte di norme di ordine procedurale, con la particolarità che, in caso di procedura avviata nei confronti di persone fisiche o delle società di intermediazione, vi è la possibilità per l’Autorità di richiedere informazioni riguardanti la sfera patrimoniale dei soggetti indagati.

Il capo IV è relativo alle modalità di partecipazione al procedimento (art.15). La fase istruttoria (artt. da 16 a 26) è di competenza del Servizio sanzioni, a eccezione dei procedimenti avviati dal Servizio vigilanza intermediari e dal Servizio Ispettorato nei confronti degli intermediari assicurativi e riassicurativi, con residenza o sede legale in Italia, degli intermediari assicurativi a titolo accessorio residenti o con sede legale in Italia, siano essi quindi persone fisiche o società, e in ultimo degli intermediari, persone fisiche o società, con residenza o sede legale in uno stato membro della Ue o in uno Stato aderente allo spazio economico europeo. In questi casi l’istruttoria è di competenza del Collegio di garanzia, disciplinato nella sua nomina, composizione e durata dall’articolo 324-octies Cap. Le competenze istruttorie di questi due organi sono improntate, innovando la precedente normativa regolamentare, ad “assicurare omogeneità di valutazione nell’esame delle fattispecie, nel rispetto della parità di trattamento in relazione alla tipologia dei destinatari della contestazione”. Esaurita la fase istruttoria, gli Organi preposti sopra indicati propongono al Direttorio integrato (o ai soggetti delegati) la proposta di irrogazione della sanzione o di archiviazione del procedimento. La fase decisoria è disciplinata dal capo VI, per la quale si segnala un’intensificazione del principio del contraddittorio rispetto al passato, ove la partecipazione del soggetto sanzionando sia stata attiva anche nella fase istruttoria. La sanzione amministrativa pecuniaria e quella accessoria di interdizione temporanea dalle funzioni di cui agli articoli 311-sexies, 324-septies e 324-novies del Cap è commisurata ai criteri indicati dall’articolo 29. Infine, il capo VII si occupa della notifica, pubblicazione ed impugnazione del provvedimento; il capo VIII dell’accesso agli atti e il capo IX delle modalità e termini di pagamento della sanzione. Da notare che, in base all’articolo 35 del Regolamento n. 39, il destinatario della sanzione ha facoltà di richiedere all’Ivass, ove ne ricorrano gli estremi, il pagamento rateale della stessa. Il capo X tratta delle disposizioni finali e transitorie e stabilisce l’entrata in vigore del regolamento a decorrere dal 1° ottobre 2018, al pari del Regolamento n.40 e a differenza del Regolamento 41, che entrerà in vigore il 1° gennaio 2019.