Note di metodo sullo schema di regolamento istitutivo dell’Oria. Parte prima
L’istituzione del nuovo organismo per la gestione degli intermediari assicurativi opera sulla razionalizzazione delle sezioni ma lascia incerti alcuni punti fondamentali come ad esempio l’autonomia statutaria, che pare limitata alle procedure operative
14/05/2014
Si è recentemente conclusa, innanzi al ministero dello Sviluppo Economico, la fase di consultazione dello schema di d.p.r. recante l'istituzione dell'Organismo per la gestione del registro degli intermediari assicurativi e riassicurativi, in attuazione di quanto disposto dall'art. 13, comma 38, del dl. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni in legge 7 agosto 2012 n. 135.
L'operazione si colloca nel solco dell'istituzione degli Organi di autogoverno degli intermediari che, con una differente, e senz'altro più coerente, tecnica normativa, ha già interessato gli agenti in attività finanziaria e i mediatori creditizi, il cui organismo di gestione era stato previsto dall'art. 128undecies del D.Lgvo 1 settembre 1993, n. 385, introdotto dall'art. 11, comma 1, del d.lgvo 13 agosto 2010, n. 141 e contestualmente disciplinato dagli artt. 19 ss. dello stesso decreto legislativo.
L'opzione regolamentare, prescelta invece per gli intermediari assicurativi, pone una serie di perplessità tecniche in ragione di taluni istituti che il ministero dello Sviluppo Economico si propone d'introdurre in sede attuativa, vuoi perché estranei alla norma di delegificazione", vuoi perché in contrasto con norme e principi di rango superiore.
L'AMBITO DELLA DEVOLUZIONE
Il riferito art. 13, comma 38, nel contesto dell'istituzione dell'Ivass, si limita a statuire che "con regolamento emanato ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, da adottarsi entro due anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, è disciplinata l'istituzione di apposito Organismo, avente personalità giuridica di diritto privato e ordinato in forma di associazione, cui saranno trasferite le funzioni e competenze in materia di tenuta del Registro unico degli intermediari assicurativi e riassicurativi nonché la vigilanza sui soggetti iscritti nel registro medesimo. Il regolamento potrà prevedere, nel rispetto dei principi di semplificazione e proporzionalità, una revisione delle categorie di soggetti tenuti all'iscrizione nel registro. L'organismo sarà soggetto alla vigilanza dell'Ivass. Il regolamento disciplinerà, altresì, il procedimento di nomina dei componenti dell'organismo e il passaggio al medesimo delle funzioni e competenze attribuite in via transitoria all'Ivass con attribuzione dei necessari poteri sanzionatori".
A valle di tale laconica devoluzione, lo schema di d.p.r. sottoposto alle parti sociali si spinge a introdurre taluni istituti del tutto nuovi (e di dubbia giustificabilità nel quadro della gerarchia delle fonti) omettendo al contempo di disciplinare, ad esempio, il procedimento di nomina dei componenti dell'organismo, i cui dettagli sono rimessi alla sede statutaria. Ma andiamo con ordine.
L'ISTITUZIONE DELL'ORGANISMO
L'organismo sarà un'associazione di diritto privato, esentata da qualunque obbligo di evidenza pubblica per l'assunzione del personale e l'affidamento dei contratti, i cui atti, ivi inclusi quelli in materia di diniego d'iscrizione e di cancellazione dal registro, nonché in materia di sanzioni, saranno però rimessi alla cognizione del Tar del Lazio: devoluzione, questa, sicuramente prevista dall'art. 133, lett. L, cod. proc. amm. per i provvedimenti dell'Isvap (prima) e dell'Ivass (poi), ma che avrebbe richiesto una specifica modificazione della disposizione del Codice per adeguarla alle natura privatistica dell'organismo. Non è un caso che l'Oam, a differenza dell'Oria, sia espressamente e direttamente contemplato dall'art. 133 in lettura.
Come s'accennava, inoltre, a dispetto della devoluzione, lo schema di regolamento non disciplina il procedimento di nomina dei componenti dell'organismo, limitandosi a consentire l'adesione all'organismo delle "associazioni o le federazioni, rappresentative a livello nazionale delle categorie degli intermediari iscritti nel registro (.) e delle imprese, che hanno sede legale nel territorio della Repubblica". Sennonché, tale previsione pone una serie di dubbi applicativi, ad esempio per quel che concerne la ponderazione di voto dei vari soggetti aderenti dotati di rappresentatività nazionale, ed anche di compatibilità con il diritto di derivazione comunitaria, laddove esclude che le imprese di stati membri, operanti in Italia in regime di stabilimento, possano aderire all'Oria pur disponendo di proprie reti distributive.
Se da un lato il procedimento di nomina dei componenti resta privo di una regolamentazione sostanziale, dall'altro lato lo schema di d.p.r. sembra invadere la sfera dell'autonomia statutaria dell'organismo, disciplinando direttamente le attribuzioni degli organi di governance e di controllo, che dovranno essere composti da soggetti "scelti tra persone in possesso dei requisiti di onorabilità, professionalità e indipendenza di cui all'articolo 76 del Codice" ma omettendo, al contempo, di chiarire il regime dell'incompatibilità "interna" tra i vari membri degli organi con il ruolo di delegato assembleare, non fosse altro che per evitare ovvi conflitti d'interesse. l sistema di governance profilato dallo schema di d.p.r.. è comunque collegiale (art. 4, par. 5), mentre al presidente dovrebbe restare una mera funzione di rappresentanza.
È inoltre curioso che il collegio sindacale partecipi alle riunioni dell'assemblea, ma che non sia prevista la sua partecipazione alle riunioni del comitato di gestione, titolare di tutti gli atti di ordinaria e straordinaria amministrazione. In definitiva, l'autonomia statutaria e organizzativa dell'organismo sembrerebbe ridursi all'elaborazione delle procedure operative per lo svolgimento delle funzioni trasferitegli e dei relativi strumenti di controllo, sotto l'alta vigilanza dell'Ivass, e alle attività di determinazione e riscossione dei contributi dovuti dagli iscritti, oltre alle somme dovute dai candidati alla prova d'idoneità.
I contributi, che fruiranno del medesimo regime fiscale agevolato delle quote associative, dovranno essere determinati "nella misura necessaria a garantire lo svolgimento delle proprie funzioni, nel rispetto dei criteri di proporzionalità, imparzialità e ragionevolezza", tenendo conto dei casi di doppia iscrizione all'Oam.
LA COMPOSIZIONE DEL NUOVO RUI
L'organismo subentra in tutte le funzioni e competenze di Ivass in materia di tenuta del Rui, e gode delle medesime prerogative sinora riconosciute all'Istituto, ivi inclusa la possibilità di stipulare protocolli d'intesa con la Guardia di finanza per il coordinamento dell'attività ispettiva.
L'Ivass, nell'esercizio dell'alta vigilanza, può sciogliere gli organi dell'Oria e revocarne il presidente, salvo provvedere alla successiva ricostituzione anche mediante la designazione di un commissario. Merita peraltro di essere evidenziato che, mentre gli intermediari iscritti al Rui decadono di diritto al venir meno dei requisiti per l'iscrizione, tra i quali vi è l'onorabilità, l'Ivass può disporre la rimozione del presidente o di uno o più membri degli organi di gestione e controllo (ancorché designati dall'assemblea) qualora costoro perdano il requisito dell'onorabilità.
Avv. Andrea Bullo
L'operazione si colloca nel solco dell'istituzione degli Organi di autogoverno degli intermediari che, con una differente, e senz'altro più coerente, tecnica normativa, ha già interessato gli agenti in attività finanziaria e i mediatori creditizi, il cui organismo di gestione era stato previsto dall'art. 128undecies del D.Lgvo 1 settembre 1993, n. 385, introdotto dall'art. 11, comma 1, del d.lgvo 13 agosto 2010, n. 141 e contestualmente disciplinato dagli artt. 19 ss. dello stesso decreto legislativo.
L'opzione regolamentare, prescelta invece per gli intermediari assicurativi, pone una serie di perplessità tecniche in ragione di taluni istituti che il ministero dello Sviluppo Economico si propone d'introdurre in sede attuativa, vuoi perché estranei alla norma di delegificazione", vuoi perché in contrasto con norme e principi di rango superiore.
L'AMBITO DELLA DEVOLUZIONE
Il riferito art. 13, comma 38, nel contesto dell'istituzione dell'Ivass, si limita a statuire che "con regolamento emanato ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, da adottarsi entro due anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, è disciplinata l'istituzione di apposito Organismo, avente personalità giuridica di diritto privato e ordinato in forma di associazione, cui saranno trasferite le funzioni e competenze in materia di tenuta del Registro unico degli intermediari assicurativi e riassicurativi nonché la vigilanza sui soggetti iscritti nel registro medesimo. Il regolamento potrà prevedere, nel rispetto dei principi di semplificazione e proporzionalità, una revisione delle categorie di soggetti tenuti all'iscrizione nel registro. L'organismo sarà soggetto alla vigilanza dell'Ivass. Il regolamento disciplinerà, altresì, il procedimento di nomina dei componenti dell'organismo e il passaggio al medesimo delle funzioni e competenze attribuite in via transitoria all'Ivass con attribuzione dei necessari poteri sanzionatori".
A valle di tale laconica devoluzione, lo schema di d.p.r. sottoposto alle parti sociali si spinge a introdurre taluni istituti del tutto nuovi (e di dubbia giustificabilità nel quadro della gerarchia delle fonti) omettendo al contempo di disciplinare, ad esempio, il procedimento di nomina dei componenti dell'organismo, i cui dettagli sono rimessi alla sede statutaria. Ma andiamo con ordine.
L'ISTITUZIONE DELL'ORGANISMO
L'organismo sarà un'associazione di diritto privato, esentata da qualunque obbligo di evidenza pubblica per l'assunzione del personale e l'affidamento dei contratti, i cui atti, ivi inclusi quelli in materia di diniego d'iscrizione e di cancellazione dal registro, nonché in materia di sanzioni, saranno però rimessi alla cognizione del Tar del Lazio: devoluzione, questa, sicuramente prevista dall'art. 133, lett. L, cod. proc. amm. per i provvedimenti dell'Isvap (prima) e dell'Ivass (poi), ma che avrebbe richiesto una specifica modificazione della disposizione del Codice per adeguarla alle natura privatistica dell'organismo. Non è un caso che l'Oam, a differenza dell'Oria, sia espressamente e direttamente contemplato dall'art. 133 in lettura.
Come s'accennava, inoltre, a dispetto della devoluzione, lo schema di regolamento non disciplina il procedimento di nomina dei componenti dell'organismo, limitandosi a consentire l'adesione all'organismo delle "associazioni o le federazioni, rappresentative a livello nazionale delle categorie degli intermediari iscritti nel registro (.) e delle imprese, che hanno sede legale nel territorio della Repubblica". Sennonché, tale previsione pone una serie di dubbi applicativi, ad esempio per quel che concerne la ponderazione di voto dei vari soggetti aderenti dotati di rappresentatività nazionale, ed anche di compatibilità con il diritto di derivazione comunitaria, laddove esclude che le imprese di stati membri, operanti in Italia in regime di stabilimento, possano aderire all'Oria pur disponendo di proprie reti distributive.
Se da un lato il procedimento di nomina dei componenti resta privo di una regolamentazione sostanziale, dall'altro lato lo schema di d.p.r. sembra invadere la sfera dell'autonomia statutaria dell'organismo, disciplinando direttamente le attribuzioni degli organi di governance e di controllo, che dovranno essere composti da soggetti "scelti tra persone in possesso dei requisiti di onorabilità, professionalità e indipendenza di cui all'articolo 76 del Codice" ma omettendo, al contempo, di chiarire il regime dell'incompatibilità "interna" tra i vari membri degli organi con il ruolo di delegato assembleare, non fosse altro che per evitare ovvi conflitti d'interesse. l sistema di governance profilato dallo schema di d.p.r.. è comunque collegiale (art. 4, par. 5), mentre al presidente dovrebbe restare una mera funzione di rappresentanza.
È inoltre curioso che il collegio sindacale partecipi alle riunioni dell'assemblea, ma che non sia prevista la sua partecipazione alle riunioni del comitato di gestione, titolare di tutti gli atti di ordinaria e straordinaria amministrazione. In definitiva, l'autonomia statutaria e organizzativa dell'organismo sembrerebbe ridursi all'elaborazione delle procedure operative per lo svolgimento delle funzioni trasferitegli e dei relativi strumenti di controllo, sotto l'alta vigilanza dell'Ivass, e alle attività di determinazione e riscossione dei contributi dovuti dagli iscritti, oltre alle somme dovute dai candidati alla prova d'idoneità.
I contributi, che fruiranno del medesimo regime fiscale agevolato delle quote associative, dovranno essere determinati "nella misura necessaria a garantire lo svolgimento delle proprie funzioni, nel rispetto dei criteri di proporzionalità, imparzialità e ragionevolezza", tenendo conto dei casi di doppia iscrizione all'Oam.
LA COMPOSIZIONE DEL NUOVO RUI
L'organismo subentra in tutte le funzioni e competenze di Ivass in materia di tenuta del Rui, e gode delle medesime prerogative sinora riconosciute all'Istituto, ivi inclusa la possibilità di stipulare protocolli d'intesa con la Guardia di finanza per il coordinamento dell'attività ispettiva.
L'Ivass, nell'esercizio dell'alta vigilanza, può sciogliere gli organi dell'Oria e revocarne il presidente, salvo provvedere alla successiva ricostituzione anche mediante la designazione di un commissario. Merita peraltro di essere evidenziato che, mentre gli intermediari iscritti al Rui decadono di diritto al venir meno dei requisiti per l'iscrizione, tra i quali vi è l'onorabilità, l'Ivass può disporre la rimozione del presidente o di uno o più membri degli organi di gestione e controllo (ancorché designati dall'assemblea) qualora costoro perdano il requisito dell'onorabilità.
Avv. Andrea Bullo
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