Reponsabilità sanitaria, ridurre le diversificazioni
Nel corso di un'audizione al Senato, l'Associazione Melchiorre Gioia ha avanzato alcune proposte al Ddl 2224 per dare al settore maggiore unitarietà, certezza ed equilibrio
15/04/2016
Da sempre attenta alle problematiche della medicina difensiva e alla responsabilità professionale sanitaria, anche in sede istituzionale la Melchiorre Gioia ha dato il proprio contributo partecipando, nel 2013, all’audizione della XII Commissione della Camera presieduta dall’On. Pierpaolo Vargiu; nel 2015, agli incontri sulla Medicina Difensiva organizzati dalla Fism (Federazione delle Società Medico Scientifiche) con il ministro della Salute, Beatrice Lorenzin; e organizzando a febbraio, un seminario a Rapallo per analizzare il Ddl 2224, approvato alla Camera dei Deputati lo scorso 28 gennaio. Sul quale, lo scorso 22 marzo, il presidente della Melchiorre Gioia, Giovanni Cannavò e il vice presidente, Maurizio Hazan, sono stati ascoltati dalla XII Commissione del Senato.
Nonostante il generale apprezzamento del testo di legge, sono state avanzate alcune proposte settoriali, finalizzate a dar vita a regole di responsabilità civile certe, ben profilabili in termini di rischio e più equilibrate rispetto a quelle oggi elaborate dalla giurisprudenza.
Tre i punti su cui viene richiesto un intervento correttivo: il regime di responsabilità civilistica, l'obbligo assicurativo e la nomina dei Consulenti tecnici e dei periti.
Sul primo tema (artt. 7 e 9), la norma intende differenziare il regime dei medici così detti strutturati da quello delle strutture dove collaborano, per rendere la responsabilità dei primi (che dovrebbero rispondere solo in via extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 c.c.) inferiore a quella dei secondi (che dispongono di un potere di autorganizzazione dell’attività sanitaria). Secondo questo doppio regime, l'esercente della professione sanitaria potrebbe esser aggredito dalla struttura, in via di rivalsa, solo nelle ipotesi di colpa grave o dolo (e comunque per un montante non superiore ad un triplo della retribuzione annua, nei limiti di quanto stabilito dall’art. 9).
Nessun cumulo nelle azioni
Tuttavia, il limite risarcitorio della rivalsa non opera quando il medico venga perseguito in proprio dal paziente: in tal caso, l'esercente potrà rispondere integralmente del danno, senza alcuna limitazione, ponendo problemi di coerenza e di equilibrio, senza parlare della qualificazione della rivalsa, che potrebbe esser letta o come espressione di un diritto di regresso tra condebitori solidali o come azione di risarcimento da inadempimento contrattuale.
Per evitare equivoci e contenere le possibilità di azione della struttura verso l’esercente, entro gli stretti limiti della rivalsa, l'Associazione propone di chiarire che questa resti l’unica azione esperibile dalla struttura verso i propri esercenti, senza possibilità di cumulo con altri eventuali rimedi; inoltre, fa rilevare che il limite della retribuzione annua potrebbe essere inadeguato nel caso di lavoratori non subordinati o di rapporto di lavoro che non abbia durata annuale.
Un obbligo non corrisposto dal mercato
Riguardo alla copertura assicurativa obbligatoria, il Ddl in esame la prevede sia per le strutture che per gli esercenti la professione sanitaria che svolgano la propria attività al di fuori di un'azienda, struttura o ente; viceversa, coloro che operano nelle aziende del Ssn, in strutture o in enti privati, devono stipulare, a proprio carico, una polizza a copertura del rischio di rivalsa. Tuttavia, sottolinea l'Associazione, all’obbligo non corrisponde un mercato assicurativo vero, improntato ad autentica concorrenza e ad una capacità assuntiva effettiva, a fronte di premi compatibili con la possibilità di spesa delle strutture e dei medici.
Su questo e in particolare sull'art. 12 - che sancisce il principio dell’azione diretta e dell’inopponibilità delle eccezioni contrattuali - il rischio, anche qui, è quello di creare un doppio regime squilibrato: il danneggiato sarebbe maggiormente garantito solo laddove la struttura fosse assicurata. Per ovviare a ciò, si propone un'effettiva equiparazione sostanziale e finalistica dello strumento assicurativo con le altre analoghe misure per la responsabilità (art. 10 comma 1), prevedendo che le strutture sanitarie pubbliche e private, che abbiano optato per l’autoritenzione, siano tenute alla creazione di riserve tecniche e di un apposito fondo rischi destinato alla copertura di perdite patrimoniali derivanti da sinistri.
Ricorso e rivalsa
Sull'azione diretta, l’art. 8 del disegno di legge introduce l'istituto del ricorso per l'espletamento di una consulenza tecnica preventiva, al quale debbono partecipare tutte le parti, senza però specificare le conseguenze sul piano della liquidazione e della successiva rivalsa: su questo, l'Associazione propone l'estensione del regime sanzionatorio, in tema di spese, all’ambito del giudizio di rivalsa, laddove la struttura o il medico, che non abbiano partecipato al procedimento per Atp, intendano resistere alla rivalsa. Inoltre, andrebbe consentito alle imprese di risolvere i casi in via interamente stragiudiziale, anche attraverso la formalizzazione di offerte non dissimili da quelle previste dall’art. 148 del Codice delle Assicurazioni.
Riguardo poi all'istituzione di un Fondo di garanzia (art. 14) per i danni derivanti da responsabilità sanitaria che provveda alla copertura, totale o parziale, di determinate fattispecie di danno, andrebbe chiarito il campo di applicazione della norma e dei soggetti tenuti all’obbligo di alimentazione del Fondo.
Un albo sul modello francese
L'ultima questione è relativa alla nomina dei Consulenti tecnici e dei periti. Come già stabilito dal decreto Balduzzi e dal Ddl 1134 e 2224, è prevista la composizione di un collegio medico con uno specialista in medicina legale e uno o più specialisti nella disciplina di riferimento del procedimento in atto.
Condividendo i suggerimenti della Commissione Alpa, l'Associazione propone l'istituzione di un Albo Nazionale, tenuto dal Ministero della Giustizia, a garanzia di standard qualitativi degli iscritti più elevati (sul modello della legge francese, una domanda corredata da Cv che dimostri competenza ed esperienza nel settore, il casellario giudiziario e copia conforme dei titoli di studio e specializzazioni acquisite); ogni 5 anni deve essere stabilita una revisione dell’albo, valutando anche gli aggiornamenti effettuati (Ecm, corsi di aggiornamento/perfezionamento ecc.); va individuato un lasso di tempo minimo (5 anni) tra il conseguimento del titolo della specializzazione e l’iscrizione all’albo; viene suggerita l'istituzione di almeno due albi per i medici legali: uno per i procedimenti penali, l’altro per i procedimenti civili.
Per i risarcimenti, tabelle e Codice
Infine per quanto attiene i criteri di risarcimento, viene condivisa l’impostazione del Decreto-Legge 13 settembre 2012, n. 158 che, all’art 3 comma 3, secondo cui il danno biologico conseguente all'attività dell'esercente della professione sanitaria è risarcito sulla base delle tabelle di cui agli articoli 138 e 139 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209: e vengono considerati un utile punto di riferimento i criteri di risarcimento sanciti dal Codice delle Assicurazioni.
La prossima importante occasione di confronto sarà l'Annual Meeting dell'Associazione, il 20-21 maggio, dove è prevista la partecipazione dei relatori del Ddl alla Camera e al Senato - on. Federico Gelli e il sen. Amedeo Bianco - e dei sottosegretari, Vito De Filippo, del Ministero della Salute e del Ministero alla Giustizia, Cosimo Ferri.
Nonostante il generale apprezzamento del testo di legge, sono state avanzate alcune proposte settoriali, finalizzate a dar vita a regole di responsabilità civile certe, ben profilabili in termini di rischio e più equilibrate rispetto a quelle oggi elaborate dalla giurisprudenza.
Tre i punti su cui viene richiesto un intervento correttivo: il regime di responsabilità civilistica, l'obbligo assicurativo e la nomina dei Consulenti tecnici e dei periti.
Sul primo tema (artt. 7 e 9), la norma intende differenziare il regime dei medici così detti strutturati da quello delle strutture dove collaborano, per rendere la responsabilità dei primi (che dovrebbero rispondere solo in via extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 c.c.) inferiore a quella dei secondi (che dispongono di un potere di autorganizzazione dell’attività sanitaria). Secondo questo doppio regime, l'esercente della professione sanitaria potrebbe esser aggredito dalla struttura, in via di rivalsa, solo nelle ipotesi di colpa grave o dolo (e comunque per un montante non superiore ad un triplo della retribuzione annua, nei limiti di quanto stabilito dall’art. 9).
Nessun cumulo nelle azioni
Tuttavia, il limite risarcitorio della rivalsa non opera quando il medico venga perseguito in proprio dal paziente: in tal caso, l'esercente potrà rispondere integralmente del danno, senza alcuna limitazione, ponendo problemi di coerenza e di equilibrio, senza parlare della qualificazione della rivalsa, che potrebbe esser letta o come espressione di un diritto di regresso tra condebitori solidali o come azione di risarcimento da inadempimento contrattuale.
Per evitare equivoci e contenere le possibilità di azione della struttura verso l’esercente, entro gli stretti limiti della rivalsa, l'Associazione propone di chiarire che questa resti l’unica azione esperibile dalla struttura verso i propri esercenti, senza possibilità di cumulo con altri eventuali rimedi; inoltre, fa rilevare che il limite della retribuzione annua potrebbe essere inadeguato nel caso di lavoratori non subordinati o di rapporto di lavoro che non abbia durata annuale.
Un obbligo non corrisposto dal mercato
Riguardo alla copertura assicurativa obbligatoria, il Ddl in esame la prevede sia per le strutture che per gli esercenti la professione sanitaria che svolgano la propria attività al di fuori di un'azienda, struttura o ente; viceversa, coloro che operano nelle aziende del Ssn, in strutture o in enti privati, devono stipulare, a proprio carico, una polizza a copertura del rischio di rivalsa. Tuttavia, sottolinea l'Associazione, all’obbligo non corrisponde un mercato assicurativo vero, improntato ad autentica concorrenza e ad una capacità assuntiva effettiva, a fronte di premi compatibili con la possibilità di spesa delle strutture e dei medici.
Su questo e in particolare sull'art. 12 - che sancisce il principio dell’azione diretta e dell’inopponibilità delle eccezioni contrattuali - il rischio, anche qui, è quello di creare un doppio regime squilibrato: il danneggiato sarebbe maggiormente garantito solo laddove la struttura fosse assicurata. Per ovviare a ciò, si propone un'effettiva equiparazione sostanziale e finalistica dello strumento assicurativo con le altre analoghe misure per la responsabilità (art. 10 comma 1), prevedendo che le strutture sanitarie pubbliche e private, che abbiano optato per l’autoritenzione, siano tenute alla creazione di riserve tecniche e di un apposito fondo rischi destinato alla copertura di perdite patrimoniali derivanti da sinistri.
Ricorso e rivalsa
Sull'azione diretta, l’art. 8 del disegno di legge introduce l'istituto del ricorso per l'espletamento di una consulenza tecnica preventiva, al quale debbono partecipare tutte le parti, senza però specificare le conseguenze sul piano della liquidazione e della successiva rivalsa: su questo, l'Associazione propone l'estensione del regime sanzionatorio, in tema di spese, all’ambito del giudizio di rivalsa, laddove la struttura o il medico, che non abbiano partecipato al procedimento per Atp, intendano resistere alla rivalsa. Inoltre, andrebbe consentito alle imprese di risolvere i casi in via interamente stragiudiziale, anche attraverso la formalizzazione di offerte non dissimili da quelle previste dall’art. 148 del Codice delle Assicurazioni.
Riguardo poi all'istituzione di un Fondo di garanzia (art. 14) per i danni derivanti da responsabilità sanitaria che provveda alla copertura, totale o parziale, di determinate fattispecie di danno, andrebbe chiarito il campo di applicazione della norma e dei soggetti tenuti all’obbligo di alimentazione del Fondo.
Un albo sul modello francese
L'ultima questione è relativa alla nomina dei Consulenti tecnici e dei periti. Come già stabilito dal decreto Balduzzi e dal Ddl 1134 e 2224, è prevista la composizione di un collegio medico con uno specialista in medicina legale e uno o più specialisti nella disciplina di riferimento del procedimento in atto.
Condividendo i suggerimenti della Commissione Alpa, l'Associazione propone l'istituzione di un Albo Nazionale, tenuto dal Ministero della Giustizia, a garanzia di standard qualitativi degli iscritti più elevati (sul modello della legge francese, una domanda corredata da Cv che dimostri competenza ed esperienza nel settore, il casellario giudiziario e copia conforme dei titoli di studio e specializzazioni acquisite); ogni 5 anni deve essere stabilita una revisione dell’albo, valutando anche gli aggiornamenti effettuati (Ecm, corsi di aggiornamento/perfezionamento ecc.); va individuato un lasso di tempo minimo (5 anni) tra il conseguimento del titolo della specializzazione e l’iscrizione all’albo; viene suggerita l'istituzione di almeno due albi per i medici legali: uno per i procedimenti penali, l’altro per i procedimenti civili.
Per i risarcimenti, tabelle e Codice
Infine per quanto attiene i criteri di risarcimento, viene condivisa l’impostazione del Decreto-Legge 13 settembre 2012, n. 158 che, all’art 3 comma 3, secondo cui il danno biologico conseguente all'attività dell'esercente della professione sanitaria è risarcito sulla base delle tabelle di cui agli articoli 138 e 139 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209: e vengono considerati un utile punto di riferimento i criteri di risarcimento sanciti dal Codice delle Assicurazioni.
La prossima importante occasione di confronto sarà l'Annual Meeting dell'Associazione, il 20-21 maggio, dove è prevista la partecipazione dei relatori del Ddl alla Camera e al Senato - on. Federico Gelli e il sen. Amedeo Bianco - e dei sottosegretari, Vito De Filippo, del Ministero della Salute e del Ministero alla Giustizia, Cosimo Ferri.
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