Il golden power e il settore assicurativo

La drammatica crisi in corso colpisce ovviamente anche il comparto assicurativo: il settore danni registra un forte decremento della sinistrosità, ma nel medio e lungo termine è largamente prevedibile che la raccolta premi si contrarrà in funzione dell’andamento negativo del ciclo economico; il settore vita si confronta con la volatilità dei mercati e il rapido deterioramento degli attivi. Nel complesso, è presumibile una sostanziale perdita di valore che potrebbe favorire acquisizioni predatorie da parte di capitali stranieri. Il riferimento è innanzitutto agli asset quotati scalabili, ma anche a quelle compagnie di taglia medio-piccola non quotate che potrebbero avere presto necessità di supporto finanziario dai propri azionisti e non riceverlo.

È in questo contesto che Eiopa e Ivass hanno raccomandato alle compagnie di non distribuire dividendi, mentre il Governo ha rivisitato con il cosiddetto decreto Liquidità la disciplina del golden power per estenderne l’applicazione al settore assicurativo. 

Più precisamente, il decreto Liquidità prevede che ricadano nell’ambito di applicazione del golden power le società che detengono beni e rapporti, tra l’altro, nel settore delle infrastrutture critiche come identificate dal Regolamento Ue n. 452/2019, il quale menziona, tra le altre, le infrastrutture finanziarie. Il decreto Liquidità precisa quindi che rientrano nel comparto finanziario anche i settori bancario e assicurativo. In sostanza, dunque, le assicurazioni vengono fatte rientrare nel perimetro delle infrastrutture finanziarie. 

Il dato letterale, così esposto, presenta qualche elemento di ambiguità e incertezza, dal momento che tipicamente l’infrastruttura finanziaria è identificata, più che con i suoi operatori, con il complesso di istituzioni, informazioni, tecnologia, reti, impianti, installazioni che consentono le operazioni nel settore finanziario. Insomma, non è ovvio che tale nozione possa estendersi fino a ricomprendere l’intero settore assicurativo.

L’ambiguità letterale sembra però superata dalla volontà espressamente dichiarata dal Governo, con tale estensione, di mettere in sicurezza, appunto, l’intero comparto assicurativo. 

Rimane da dire però che il legislatore, più che chiarire la norma comunitaria di riferimento, sembra spingersi ben oltre la stessa, estendendo appunto il concetto di infrastruttura finanziaria fino a comprendere la generalità delle assicurazioni. Tale scelta legislativa, operata similmente anche per altri settori dell’economia nazionale (vedi le banche), finisce nel complesso per suscitare qualche perplessità dal punto di vista del rispetto del principio di proporzionalità. O, comunque, se tale scelta può trovare giustificazione per motivi di interesse generale e apparire proporzionata nell’attuale contesto emergenziale, nella fase post-pandemia potrebbe essere utilmente riconsiderata in chiave restrittiva, limitando l’applicazione della disciplina del golden power selettivamente alle compagnie che detengano attivi strategici – come saranno identificati dal legislatore.

Per intanto, e fino al 31 dicembre 2020, dovranno formare oggetto di notifica al Governo tutte (1) le acquisizioni di partecipazioni di controllo in imprese assicurative da parte di investitori esteri anche appartenenti all’Ue, (2) le acquisizioni di quote pari o superiori al 10% del capitale o dei diritti di voto di imprese assicurative (e poi al superamento delle soglie del 15%, 20%, 25% e 50%) da parte di acquirenti extra-Ue e dal valore complessivo almeno pari a un milione di euro, (3) le delibere societarie di modifica della titolarità, del controllo, della disponibilità o della destinazione degli attivi strategici detenuti dalle imprese operanti in tali settori.

Due ulteriori annotazioni. 

La dizione “settore assicurativo” è molto generica. Legittimo domandarsi anche se, oltre alle compagnie assicurative, intenda ricomprendere anche gli altri attori della filiera, dalla riassicurazione fino all’intermediazione.

A questo riguardo, non pare dubbio che ricadano nell’ambito di applicazione del golden power i riassicuratori, che svolgono un’attività intrinsecamente assicurativa; al contrario, un’estensione anche agli intermediari parrebbe eccessiva rispetto alle finalità della norma. 

Il decreto Liquidità ha esteso l’ambito di applicazione del golden power anche alle società che detengono beni e rapporti nel settore di un’altra tipologia di infrastrutture critiche: quelle relative al trattamento e all’archiviazione di dati. È ben evidente che le assicurazioni trattano e archiviano enormi volumi di dati personali e, nella misura in cui detengano anche le relative infrastrutture, potrebbero anche a questo titolo ricadere sotto la disciplina del golden power.

Merita segnalare che il decreto Liquidità contiene anche una previsione che interessa specificamente il comparto assicurativo. Dispone infatti che, fermo restando l’obbligo della notifica, in alcuni settori regolati (e, tra questi, appunto quello assicurativo) i poteri speciali del Governo si applicano nella misura in cui gli interessi che la normativa sul golden power vuole proteggere (quindi, in sostanza, sicurezza e ordine pubblico) non siano già adeguatamente tutelati dalla normativa di settore. E questo evidentemente apre il tema, non semplice, del coordinamento tra autorizzazione dell’Ivass e del Governo, sia sul piano sostanziale che su quello procedurale. In via di primo commento, si osserva che i due regimi autorizzatori presidiano interessi sufficientemente distinti da giustificarne il concorso: da una parte, la sana e prudente gestione della compagnia e, dall’altra, la sicurezza e l’ordine pubblico. Pur tuttavia, le aree di (parziale) sovrapposizione non mancano: si pensi, a titolo di esempio, al rilievo che, nella valutazione di Ivass, assumono la qualità e la reputazione dell’acquirente e, nell’esame del Governo, il rischio che l’investitore intraprenda attività illegali. In ogni caso, laddove appunto si verifichi una sovrapposizione, sarà Ivass a intervenire. Rimane poi il tema del coordinamento procedurale, per il quale potrebbe essere auspicabile una disciplina di maggior dettaglio rispetto al quadro normativo esistente.

Si segnala, infine, che in base alla normativa di settore il Governo aveva già la possibilità, su segnalazione di Ivass, di vietare acquisizioni poste in essere da soggetti appartenenti a Stati terzi che non assicurino condizioni di reciprocità.