Il valore giuridico delle Faq

Con il parere vincolante del 20 luglio scorso, reso nell’ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi sul valore giuridico delle Faq rilasciate dalla Pubblica Amministrazione stabilendo che: “pur non avendo carattere vincolante, le risposte date dall’amministrazione contribuiscono senz’altro a fornire un’utile indicazione di carattere applicativo in ordine alla ratio sottesa alle procedure e agli atti in corso di esame”.

Le Faq, nate nell’ambito dell’e-commerce e dei siti web, costituiscono uno strumento sempre più utilizzato dalla Pubblica Amministrazione per fornire chiarimenti ai destinatari di atti dotati di efficacia vincolante. Molti ricorderanno come, in periodo di pandemia, le Faq siano state spesso utilizzate per chiarire il significato di disposizioni emergenziali: basti pensare alle Faq del 22 marzo 2020, pubblicate dal ministero dell’Economia, in relazione alle richieste presentate da Abi sulla normativa emergenziale inerente alla moratoria straordinaria dei prestiti e delle linee di credito concesse dalle banche (dl 18/2020 – Misure a sostegno della liquidità per le imprese danneggiate da Covid-19) o, ancora, alle Faq pubblicate a seguito del Dpcm 26 aprile 2020 che avevano lo scopo di chiarire il significato di alcune misure utilizzate per la gestione dell’emergenza epidemiologica.

Anche in ambito assicurativo si assiste all’utilizzo di tale strumento, secondo una prassi varata dall’Isvap già all’indomani dell’emanazione del Regolamento 5/2006 sull’intermediazione assicurativa; Faq di sicura utilità, come gli operatori del settore ben sanno.

Di recente, Ivass ha pubblicato alcune Faq su chiarimenti applicativi concernenti le modifiche introdotte dal provvedimento n. 97/2020. Tali Faq sono state oggetto di particolare attenzione da parte dei distributori assicurativi in quanto, con le stesse, si è fornita un’interpretazione di alcune norme chiave del collocamento a distanza che, superando alcuni dubbi esegetici sollevati dagli operatori, ha finito con l’ampliarne contenuto e portata, con risultati diversi da quelli, più modesti, a cui si sarebbe pervenuti privilegiando un’ermeneutica diversa delle norme regolamentari.

Per maggiore chiarezza, ci riferiamo alle Faq nn. 5, 6, 7 e 8 in tema di registrazioni delle conversazioni telefoniche (articolo 83 Regolamento 40 Ivass) con cui si è inteso chiarire che la registrazione della telefonata debba essere effettuata: (i) nella sua integralità (n.5); (ii) anche quando la stessa origini da iniziativa del cliente (n.6); (iii) anche in presenza di procedure che consentono la storicizzazione dello scambio informativo principale/ufficiale (n.7); (iv) anche se l’attività venga posta in essere in assenza di un’apposita struttura a ciò deputata (n.8). Difficile non notare l’impatto dei chiarimenti forniti mediante Faq sul perimetro applicativo delle norme regolamentari, che, in concreto, finisce col risultare di non poco allargato.

Data la rilevanza (e l’indubbia utilità pratica) delle Faq, ci si è spesso interrogati sulla loro natura e sul loro significato giuridico (qualora ne abbiano uno), dal momento che le stesse non sono previste né disciplinate nel nostro ordinamento tra le fonti del diritto né – da quanto ci consta – sono espressamente previste come modalità di esercizio della potestà amministrativa.

Ivass, nell’articolo 2, comma 2, lettera c) del Regolamento 3/2013 (Regolamento sull’attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 23 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, in materia di procedimenti per l’adozione di atti regolamentari e generali dell’Ivass), ha specificato che dovessero ritenersi esclusi dalla procedura di pubblica consultazione (prevista per gli atti regolazione) “gli atti con finalità esclusivamente interpretativa o applicativa, non aventi dunque carattere innovativo nell’ordinamento”, salvo che tali atti “determinino impatti rilevanti sull’attività e sull’organizzazione dei soggetti vigilati”.

Negli esiti della pubblica consultazione di tale regolamento, a richiesta di un istante per cui “l’esperienza delle Faq dimostra che le risposte interpretative o applicative, talvolta, hanno introdotto vere e proprie nuove disposizioni aventi per ciò stesso impatto sull’attività o l’organizzazione dei soggetti vigilati. Si ritiene necessaria una modifica del testo nel senso che l’applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 6 e 7 sia obbligatoria. Si propone pertanto la seguente formulazione ‘omissis … si applicano le disposizioni di cui agli articoli 6 e 7’, ciò anche ai fini della certezza dei principi regolamentari cogenti”, Ivass ha risposto che: “è interesse dell’Istituto confrontarsi con il mercato e pertanto ricorrere alla procedura di consultazione, per valutare i concreti effetti degli atti prodotti dall’Ivass in particolare per garantirne l’efficacia degli stessi. La facoltà consente all’Istituto di evitare appesantimenti procedurali nell’emanazione di atti con finalità interpretativa o applicativa, come sono ad esempio le stesse Faq. Qualora l’Istituto ritenga che tali atti determinino impatti rilevanti applicherà le procedure di consultazione di cui agli articoli 6 e 7”.

Pertanto secondo il tenore letterale dell’articolo 2, comma 2, lettera c) del regolamento citato e in base alla risposta fornita da Ivass in sede di pubblica consultazione di tale regolamento, le Faq non devono essere sottoposte a pubblica consultazione proprio per la loro incapacità di innovare l’ordinamento. Le stesse avrebbero valenza interpretativa o applicativa. La regola cambia se la risposta di chiarimento dovesse assumere carattere innovativo e comportare impatti rilevanti per gli operatori del settore (circostanza che, però, a detta di molti operatori del settore si sarebbe verificata proprio con la pubblicazione delle Faq sulla registrazione delle conversazioni telefoniche).

(La seconda parte dell’articolo sarà pubblicata su Insurance Daily di martedì 2 novembre)